Александр II

В 1865–1868 гг. были проведены преобразования внутри Святейшего синода, упрощены формы переписки и отчетности, ряд функций ведомства передан в епархии, для ускоренного рассмотрения дел в канцелярии Синода расширено епархиальное самоуправление, введены епархиальные съезды духовенства. Все это приводило к расширению полномочий канцелярии обер-прокурора и потере Синодом своей самостоятельности.
  
Церковная реформа вызвала недовольство высшего духовенства, и когда в 1880 г. К. П. Победоносцев сменил Д. А. Толстого на посту обер-прокурора, почти все преобразования, проведенные в духовном ведомстве в течение 15 лет, были отменены.
П. А. Валуеву удалось претворить в жизнь свои идеи в отношении полиции и печати. 25 декабря 1862 г. были опубликованы «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых», в соответствии с которыми увеличивалось содержание полицейских чинов и разграничивались функции полиции и местных органов самоуправления20. Одним из разработчиков полицейской реформы стал директор Департамента полиции исполнительной граф Д. Н. Толстой, ближайший сотрудник П. А. Валуева в 1861–1863 гг., дядя обер-прокурора Д. А. Толстого.
Важным шагом правительственных верхов в отношении печати стало введение 6 апреля 1865 г. временных правил, заменивших предупредительную цензуру карательной21. Цензурная реформа оказалась «самой ограниченной» из «великих реформ»22, в дальнейшем произошло ее постепенное урезание, расширение прав администрации по контролю за печатью23. Но вместе с тем цензурная реформа «оказалась в силу особенностей поведения российского общества, своей востребованности самой успешной реформой». Ее значение состояло в том, что «власть потеряла монополию на информацию, а вместе с тем и лидерство в реформах»24.
Из программы, предложенной П. А. Валуевым, не были реализованы политические и налоговые преобразования.
Спустя почти два года после осторожного обозначения в своей программе необходимости созыва центрального представительного учреждения министр занялся детальной разработкой этого проекта. И лишь после неоднократных бесед с императором на эту тему П. А. Валуев получил наконец согласие монарха на его представление – 12 апреля 1863 г.
Проект министра внутренних дел состоял из двух частей – всеподданнейшей записки от 13 апреля 1863 г. и плана обновленного Государственного совета. Согласно ему Государственный совет превращался в двухпалатное представительное учреждение, верхнюю палату которого составляли уже существующие департаменты и Общее собрание, а нижнюю – выборные представители от дворянства, духовенства и городов. В Палату государственных гласных включались представители национальных окраин, кроме Царства Польского и Великого княжества Финляндского, уже имевших свои сеймы. В нижней палате происходило обсуждение тех законопроектов, которые касались положения сословий. В составе Государственного совета создавались депутатские комиссии для подготовки мнений по обсуждаемым вопросам, заключения выносились на заседания Съезда государственных гласных и принимались (или отклонялись) большинством голосов. После этого решение передавалось на утверждение в верхнюю палату – Общее собрание Государственного совета. Третьей ступенью был сам император. Проект П. А. Валуева оставлял за советом лишь совещательные права, тем не менее существовала возможность при условии дальнейшего развития законодательства в конституционном направлении преобразовать законосовещательный Государственный совет в законодательный орган25.
Всеподданнейшая записка министра обсуждалась в заседании Совета министров 15 апреля 1863 г. Александр II подобрал такой состав совещания, который не оставлял министру внутренних дел никакой надежды на успех. Из восьми участников (не считая самого П. А. Валуева и Александра II) только двое – В. А. Долгоруков (начальник III Отделения) и Д. А. Милютин (военный министр) – поддержали проект. Вместо указа о введении представительных учреждений, на издание которого надеялся П. А. Валуев, вышел указ об отмене телесных наказаний, подписанный в день заседания Совета министров26. После неудачных попыток создания центрального представительного учреждения министр внутренних дел сделал горький и пророческий вывод: «Бурбоны ничему не научились»27, повторив слова французских общественных деятелей, сказанные во время непродолжительной реставрации монархии во Франции, окончившейся второй революцией.
В программе П. А. Валуева введение центрального представительного учреждения было тесным образом связано с созданием Кабинета министров европейского образца. Значительная часть записок конца 1850-х – начала 1860-х гг., поступавших к Александру II, содержала проекты создания особого совета при монархе, в котором министры разрабатывали бы единую правительственную программу в противовес существовавшей практике всеподданнейших докладов. Отсутствие правительственного кабинета виделось российской политической элите существенной проблемой системы государственного управления, препятствием на пути к слаженности всего правительственного механизма из-за несогласованности действий его частей. Мысль о создании такого учреждения, что называется, «носилась в воздухе»28.
В 1857 г. в систему управления был введен Совет министров (официально конституированный 12 ноября 1861 г.), его преобразование в правительственный кабинет стало одним из ключевых пунктов программы П. А. Валуева. Но монарх был против предварительных совещаний министров без его присутствия и усмотрел в этом предложении стремление к учреждению должности премьер-министра. Он отчетливо обозначил свою позицию в маргиналии на записке П. А. Валуева: «Учреждение первого министра я никогда не допущу»29.
Совет министров не был конституирован как самостоятельное учреждение30. Он собирался по распоряжению монарха и под его личным председательством. Связь с Государственным советом осуществлялась присутствием на заседаниях государственного секретаря. Управляющий делами Комитета министров заведовал и делами Совета министров31. Совет министров являлся, как и Комитет министров, межведомственным совещанием и, наряду с Государственным советом, экспертным учреждением под председательством монарха. Компетенции Совета министров пересекались с компетенциями Государственного совета, Комитета министров и Главного комитета об устройстве сельского состояния. Подобная многовариантность высших государственных учреждений устраивала монарха, создавая поле для маневра и давая возможность выбирать подходившие ему способы решения проблем. Эпизодичность созыва Совета министров во второй половине XIX в. позволила Н. П. Ерошкину назвать его «чрезвычайным высшим государственным органом»32. Аргументом в пользу этого может служить не только временный характер учреждения, но и отсутствие законодательно установленных взаимосвязей Совета министров и других высших и центральных органов власти. На Совет министров не была возложена функция разработки правительственной программы, а в случае утверждения на его заседаниях программных записок и предложений соответствующим министерствам и ведомствам не вменялось в обязанность отчитываться об их исполнении.
В результате Крымской войны Российская империя попала в затяжной финансовый кризис, бюджетный дефицит составил 800 млн руб. Пополнить казну можно было за счет налогов, бремя которых в первую очередь несло крестьянство. Но после ввода в действие положений 19 февраля 1861 г., с одной стороны, неуклонно росла недоимка в выкупных платежах и прямых налогах, а с другой – предметом постоянной заботы власти стала проблема получения окладных сборов и оброчных платежей. Самой распространенной мерой частичного погашения недоимки была продажа движимого имущества землевладельца, что приводило к его окончательному разорению и лишало правительство субъекта налогообложения. Перед властью стояла задача найти эффективную систему взимания налогов, которая отвечала бы двум условиям: оставила бы дворянство неподатным сословием и сохранила бы в неизменном виде общую сумму собираемых платежей. Несмотря на то что в европейской экономической науке к этому времени уже был достаточно разработан вопрос о всеобщем налогообложении и введении всесословного подоходного налога, российская власть не решалась включить высшее сословие в число налогоплательщиков. Всеобщий подоходный налог мог бы стать существенным источником доходов бюджета, но правительство не без основания полагало, что эта мера повлечет за собой новую волну требований дворянства о создании представительных учреждений (взамен потерянной привилегии). Таким образом, проблема подоходного налога имела не только экономический, но также социальный и политический аспекты33.