Османская империя. Шесть веков истории
Эта административная структура преобладала до конца существования Османской империи. Однако на практике она имела два недостатка. Во-первых, модель была плохо приспособлена к особенностям имперской географии, в то время как средний французский департамент занимал площадь 6000 кв. км, площадь османских провинций варьировалась от 30 000 до 100 000 кв. км. На столь огромной территории, часто с посредственными транспортными сетями и коммуникациями, генерал-губернатор, окруженный небольшой командой служащих, должен был выполнять все задачи местной администрации в сфере порядка, безопасности, налогообложения, инфраструктуры и образования. Вторая проблема связана с частой перекройкой административной карты и сбоями при назначениях и перемещениях, что затрудняло проведение реформ на региональном уровне. Тем не менее политика территориальной централизации позволила реформируемой автократии обеспечить непрерывность власти султана над своими владениями, сбор ресурсов и экономическое развитие.
Собственность и налогообложение
Восстановление государственной власти в провинциях, где необходимо было уточнить или установить статус земли (Иордания, Курдистан), постоянная необходимость пополнения казны, рост числа споров о праве собственности на землю, опасения Порты о том, что локальные конфликты перерастут в широкомасштабные восстания, движение кодификации, начатое при Танзимате, и желание государства подтвердить, систематизировать и стандартизировать свои права на землю привели к тому, что администрация приняла Земельный кодекс 1858 года – Египет последовал этому примеру. Кодекс подтверждал право государства на владение землей, а также право жильцов на пользование землей (tasarruf). В нем заложены основы регистрации земель. Чтобы остановить распространение вакфа (и тем самым вновь сделать налогооблагаемой землю, которая перестала таковой быть), он регламентировал их статус, различая категории вакфов: одни облагались налогом, на другие государство имело право собственности. На третьи, напротив, не имело такого права. Последняя категория составляла значительную часть сельскохозяйственных земель и постоянно росла, поскольку Порта стремилась заставить фермеров повысить урожайность. Она прямо запретила регистрировать землю на имя общин, что вызвало серьезные проблемы в районах общинных земель или земель, контролируемых племенами.
Это двойное движение, направленное на подтверждение прав государства и признание приватизации земли, стало частью общей политики централизации налогообложения. Ее главная цель заключалась в сокращении постоянно растущего числа посредников между производственными единицами и казначейством. В 1839 году все налоги должны были собирать представители Порты, называемые мухассилями. Система работала в нескольких городских центрах, но оказалась неэффективной при сборе десятины в сельской местности. Чиновникам не хватало точных знаний по местности. Данная система налогообложения была дорогостоящей, а доходы от нее – недостаточными. В 1840-х годах государство было вынуждено вновь ввести земельную аренду и прибегнуть к уже используемым налогам. Хотя тимар был официально отменен в 1831 году, он продолжал существовать в некоторых регионах до распада империи, например в Албании. За исключением пожизненных ферм (маликане), создание которых было приостановлено, государство полагалось на уже действующие налоги.
К ним относилась десятина – самый простой, стандартизированный и важный налог. Теоретически десятина составляла одну десятую часть урожая, хотя на самом деле была выше и зависела от местоположения и качества земли. Первоначально ее собирали в рамках системы тимаров, но отныне присоединили к земельной аренде (ilitizam). Целью данного нововведения было собирать десятину напрямую. В 1878 году власти решили превратить десятину в общий земельный налог, такая система сбора уже существовала в нескольких вилайетах и дала убедительные результаты. В большинстве регионов десятину собирали сами бенефициары хозяйств; если этого не происходило, назначались сезонные служащие, собиравшие десятину натуральными продуктами и переводившие ее в деньги. Непростая операция: как правило, местный рынок с трудом перерабатывал десятину, полученную в натуральном виде, по удовлетворявшей потребности казначейства цене. Кроме того, сборщики должны были получить общегодовой доход всего за несколько месяцев. Для центральной администрации проблема с десятиной заключалась в сборе, а не в налогообложении (население не возражало против ставки 15 % и даже выше). Поэтому предложенное решение заключалось в постепенном распространении земельного налога на всю территорию империи. Это решение не принесло желаемых результатов. В конце XIX века чиновники, приехавшие собирать налог в Восточную Анатолию, отмечали, что там, где прежде существовало прямое земельное налогообложение, оно было преобразовано в коллективный сбор, охватывающий всех жителей деревень.
Финансы: займы и долг
Налоги кое-как поступали в казну, финансовая ситуация ухудшалась, а Крымская война усугубляла дефицит. Как это можно было исправить? Действуя так же, как многие другие страны в то время: в середине XIX века несколько государств начали проводить долговую политику, чему способствовал аппетит финансовых рынков (и, в частности, мелких инвесторов) к государственным облигациям, считавшимся более надежными, чем акции промышленных или коммерческих предприятий. Наиболее ярким примером подобного решения была Россия. Впервые в своей истории Порта взяла иностранный заем. Сумма займа составила 3 миллиона фунтов стерлингов по эффективной ставке 7,9 % (очевидно, она была высока, но гораздо ниже, чем ставки, установленные галатскими банкирами) и обеспечивалась данью, выплачиваемой Египтом. Исключительное стало нормой: за двадцать лет государство взяло не менее 14 международных займов [323]. Фуад-паша утверждал, что если Османская империя и была больным человеком Европы, то у нее было лекарство – деньги [324]. В результате обслуживание долга выросло с 10 % государственного бюджета в начале 1860-х годов до более 50 % в середине 1870-х годов; стоимость занятых сумм в итоге превысила доходы; займы были поглощены непродуктивными расходами и использовались в основном, чтобы восполнить дефицит бюджета. Более того, за весь период с 1854 по 1914 год политика заимствований сделала больше переводов прибыли за границу, чем капитала внутри страны [325].
В 1873 году мировой экономический кризис сократил объем капитала, доступного на рынках займов. В 1876 году Порта объявила о полном дефолте. Помимо консенсуса, сформировавшегося вокруг необходимости сохранения суверенитета Османской империи, британцы и французы отдельно защищали интересы своих кредиторов и не спешили обозначить общую позицию. В конце концов было достигнуто соглашение: сумма долга уменьшена, а новые займы могли быть получены в обмен на контроль делегатов предъявителей над частью доходов государства в рамках нового органа – Управления оттоманского государственного долга. Этот орган, созданный в 1881 году, был призван консолидировать непогашенные финансовые обязательства и следить за их погашением. С этой целью налоговые поступления передавались ему безвозвратно до погашения долга, в частности поступления с монополий на производство и потребление соли и табака, отчисления со стамбульских рыбных промыслов, продажи алкоголя, марок, болгарской дани и доходов Восточной Румелии. В целом в 1887 году туда было перечислено 15 % доходов государства. В результате новых займов и принятия администрацией ответственности за гарантии железнодорожных пробегов эта доля постоянно росла, достигнув 31 % в 1906 году [326].