Черты и силуэты прошлого - правительство и общественность в царствование Николая II глазами современ

Чтобы определить значение канцелярии, достаточно сказать, что никогда в департаментах Совета, а тем более в Общем его собрании отдельные статьи закона не принимались в определенной точной редакции: принимались, собственно, правила закона, но самое их изложение всецело и неизменно предоставлялось канцелярии. Действовала она при этом весьма свободно, т. е. внесенный ведомством проект подвергала нередко коренной переработке, будто бы только редакционной, но на деле часто затрагивавшей суть правил. Конечно, роль канцелярии ограничивалась подробностями, и основных крупных, а тем более политических сторон проекта она касаться не могла. Но, если принять во внимание, что большинство законов, проходивших в то время, было технического свойства, то надо будет признать, что Государственная канцелярия являлась деятельным фактором в русском законодательстве. Приведу для примера такие законы, как положение о мерах и весах и новые, изданные в 1901 г. правила о взаимном земском страховании, а также правило о виноградно-водочном производстве. Все эти законы были составлены Государственной канцелярией наново, причем для характеристики этой работы достаточно сказать, что Д.И.Менделеев, автор положения о мерах и весах, сначала пришедший в ужас от сделанных изменений, затем не только признал их правильными, но еще счел долгом выразить благодарность чинам канцелярии за их сложную, кропотливую, добросовестную работу.
Еще большее влияние имели статс-секретари Государственного совета[179], т. е. лица, ведавшие делопроизводством департаментов, причем каждый департамент имел своего статс-секретаря. Основывалось их влияние на том, что не только от них в конечном результате зависела редакция закона, но и потому, что они же докладывали поступавшие проекты председателям департаментов. Последние, как я уже сказал, были люди весьма опытные и в общем деловитые, но заметно устаревшие. Разбираться во всех подробностях сложных законов, что возможно лишь путем тщательного сопоставления отдельных их статей, им было нелегко; от статс-секретаря зависело многое — так или иначе осветить или хотя бы привлечь на какое-либо правило проекта особое внимание.
Статс-секретарями за период с 1897 по 1902 г. были люди с большим опытом: быстро усваивали они самые разнообразные и иногда совершенно им неизвестные перед тем вопросы. Конечно, знакомились они с вопросом лишь теоретически, книжно. Непосредственно народная жизнь им была мало знакома и еще менее выдвигавшиеся ее развитием новые запросы и требования. Не сталкивались они ни с каким конкретным делом и в порядке бюрократического заведования им, а следовательно, не могли и таким путем изучать ни государственные, ни народные потребности. Кругозор их, естественно, отличался при таких обстоятельствах безграничностью, ибо действовали они как бы вне времени и пространства, а составление законодательных правил проникнуто стремлением привести все и вся, на всем пространстве империи, к одному общему уровню, подвести под один общий шаблон. Естественно, что отражалось это в особенности на законах, касавшихся всецело или отчасти окраин государства.
Статс-секретарями отделения законов были за описываемый период барон Ю.А.Икскуль-фон-Гильденбандт, а позднее Г.И.Шамшин. Первый — Икскуль — в душе был ярым балтийцем, в смысле отстаивания баронских[180] интересов, но, однако, тщательно это скрывал и одновременно принимал близко к сердцу общегосударственные интересы. Думается мне, однако, что опять-таки в душе он преклонялся лишь перед германской культурой и отрицал всякое культурное значение за русским народом. Редактор барон Икскуль был превосходный и законодательной техникой обладал в совершенстве. Все поступавшие при нем в департамент проекты подвергались самому тщательному рассмотрению, причем происходило это при участии всего состава служащих в отделении. Словом, происходило форменное коллегиальное совещание, состоявшее в том, что сначала лицо, которому поручалось данное дело, излагало его сущность и подвергало его всесторонней, как по существу, так и во всех его подробностях, критике; затем в обсуждении принимали участие все остальные чиновники отделения вплоть до зеленой молодежи. Порядок этот, способствующий тщательному ознакомлению статс-секретаря с проектом, а следовательно, через его посредство и председателя департамента, служил превосходной школой для всех участников совещания. Он не только заинтересовывал их в деле и вызывал полезное соревнование, так как каждому хоте — лось выказать и знакомство с делом, и общую образованность; он вместе с тем имел воспитательное значение. Он расширял кругозор, вводил в круг государственных вопросов и даже в гущу государственного управления.
 
Общему развитию, логическому мышлению, усвоению сущности изучаемого вопроса и умению ясно и точно излагать на письме факты и мысли еще больше способствовала основная работа Государственной канцелярии, сводившаяся к составлению журналов заседаний департаментов Совета и пере-редактированию соответственно с принятыми решениями самих законопроектов. На журналы эти обращалось исключительное, даже, быть может, чрезмерное внимание, и составлялись они в отделении законов превосходно. Будущий историк русского законодательства, равно как исследователь нашего государственного строя за XIX век, найдет в них драгоценный материал. Состояли эти журналы в точном и исчерпывающем изложении сущности внесенного проекта, равно как обстоятельств и мотивов, его вызвавших; затем следовало изложение высказанных в департаментах по основным предположениям законопроекта мнений, и заканчивался журнал сделанными и принятыми замечаниями по поводу отдельных статей или правил проекта; к журналу, составляя его заключение, прилагался законопроект в измененной, соответственно высказанным суждениям, редакции. Весь журнал должен был быть весьма кратким, что, конечно, затрудняло работу. Исчерпать на немногих страницах сущность сложных, захватывающих иногда разнообразные стороны народной жизни положений и правил представляло немалый труд; еще Вольтер, извиняясь за пространность своего письма, писал, что не имеет достаточно времени, чтобы быть кратким.
Не обходилось, однако, при этом без некоторых смешных формальностей. Так, при изложении происшедшего разногласия обязательно было отвести обоим мнениям совершенно одинаковое количество страниц и даже строк: убедительность мнения очевидно расценивалась на меру длины, а не по удельному весу. Зато в изложении единогласно высказанных суждений редактору предоставлялась почти полная свобода; он не был стеснен тем, что фактически говорилось в департаментах, и мог опустить или развить сказанное и даже прибавить ряд собственных соображений, подкрепляющих принятое решение. Объяснялось это тем, что суждения Совета излагались безлично, как бы от всего департамента. Поэтому каждый член Совета мог ad libitum[181] либо признать изложенные соображения за свои, либо приписать их своим коллегам. Ближе придерживались в журналах к фактически высказанному при изложении происшедших разногласий; однако, так как и тут мнения излагались от лица группы членов, развитие сказанного не было исключением, а иногда являлось необходимым ради уравнения по их длине двух разных мнений.
Конечно, одинаково убедительное изложение двух противоположных мнений представляло для образованного и самостоятельно мыслящего редактора задачу и трудную, и тягостную, причем должно было иметь на него в конечном результате влияние развращающее. Приучая к диалектике, а быть может, в известной мере и к объективности, оно одновременно развивало скептицизм, индифферентизм и склонность к соглашательству — свойства и без того присущие русскому правящему слою. Энциклопедичность вопросов и дел, проходивших через руки редакторов, с другой стороны, бессознательно склоняла их к мысли, что они все знают, а в осо бенности на все способны, а это отражалось на их последующей деятельности. Деятельность же эта была нередко широкая и притом в масштабе Русского государства, так как Государственная канцелярия была рассадником высших должностных лиц. Именно из нее вышли многие из наших последних министров, как то: Кауфман, Харитонов, Рухлов, Философов, Коковцов, Трепов. Все это люди несомненно выдающиеся, но едва ли все они были вполне подготовлены для занятия тех должностей, которые впоследствии занимали. Впрочем, и то сказать, едва ли конституционные министры Запада — журналисты, врачи, адвокаты, прошедшие через стаж народных представителей в парламентских учреждениях, — обладают большими познаниями и большим опытом.